اقتصاد ایران در بیش از یک دهه‌ گذشته در چرخه‌ای گرفتار شده که مشخصه‌ آن، افت مستمر سرمایه‌گذاری مولد، سهم اندک صنعت از تولید و صادرات و همچنین کسری پایدار تراز تجاری غیرنفتی است. این عوامل یکدیگر را تشدید می‌کنند. نسبت تشکیل سرمایه ناخالص به تولید ناخالص داخلی که در آغاز دهه‌ ۱۳۹۰ نزدیک به ۴۰ درصد بود، در سال ۱۴۰۲ به حدود ۱۸ درصد رسیده است. همزمان، وزن ایران در بازار جهانی کالاهای صنعتی هرگز از ۰۲/۰ درصد فراتر نرفته و سهم صنعت در صادرات غیرنفتی پس از جهش‌های مقطعی، به کمتر از ۱۵ درصد بازگشته و شاخص‌های بین‌المللی نیز همین تصویر را تایید می‌کنند. امتیاز رقابت‌پذیری صنعتی حول ۰۶/۰ متوقف مانده و شاخص پیچیدگی اقتصادی در محدوده‌ منفی نوسان می‌کند. این در حالی است که رقبای منطقه‌ای ایران جایگاه خود را بهبود بخشیده‌اند. جهش چندبرابری نرخ ارز موثر حقیقی، اگرچه در ظاهر مزیت قیمتی ایجاد کرده، اما در فقدان زیرساخت یادگیری فناورانه و ثبات اقتصاد کلان به افزایش پایدار تولید و صادرات پیچیده منتهی نشده است. از سوی دیگر، کاهش شتاب‌زده‌ تعرفه‌ها بدون حمایت مشروط، انگیزه‌ سرمایه‌گذاری در بهره‌وری و فناوری را تضعیف کرده است.

ساختار اقتصاد ایران و رشد متکی بر نفت

طی دهه‌های اخیر، رشد صنعتی در بعضی کشورهای آسیا، آمریکای لاتین، و اروپای شرقی موجبات جهش اقتصادی آنها را فراهم کرده است. از تجربه بسیاری از کشورها می‌توان دریافت که هر کشوری از جمله ایران که خواهان رشد و توسعه اقتصادی است، راهی غیر از صنعتی شدن ندارد و مادامی‌که یک کشور در بخش صنعت به توسعه نرسد، توسعه آن در سایر حوزه‌ها ناممکن یا ناقص خواهد بود. در اقتصاد کشور، بخش نفت همواره نقش مسلطی در صادرات کشور و روند رشد تولید ناخالص داخلی داشته است. اساسی‌ترین نقش نفت در اقتصاد کشور، تامین بخش عمده درآمدهای ارزی است. اتکای انکارناپذیر واردات کشور به درآمدهای نفتی از یک سو و سهم بیش از ۵۰ درصدی این بخش در تولید ناخالص داخلی موجب شده که رونق و رکود اقتصاد به میزان چشم‌گیری تابع عملکرد این بخش باشد. رشد اقتصادی عمدتاً متکی بر درآمدهای نفتی از نیمه دوم دهه ۱۳۸۰ به بعد و خصوصاً در پی اعمال تحریم‌های فلج‌کننده غرب با آسیب‌های زیادی مواجه شده است. طی دهه ۱۳۹۰، در حالی‌که رقبای منطقه‌ای ایران رشد اقتصادی قابل‌توجهی را تجربه کردند، متوسط رشد اقتصادی ایران تقریباً صفر بوده و در فرآیند رشد و توسعه کشور عقب‌ماندگی محسوسی رخ داده است.

بررسی‌ها نشان می‌دهد که گروه خدمات با سهمی پایدار و پُررنگ، همواره بزرگترین بخش ارزش افزوده اقتصاد ایران را تشکیل داده و سهم گروه نفت و گاز طی این دوره نوسانات شدیدی را تجربه کرده است. گروه صنایع و معادن نیز با رشدی کُند اما پیوسته، افزایش یافته است. بخش کشاورزی نیز رشد نسبی ثابتی داشته است. الگوی مشاهده شده گویای تداوم ساختار نامتوازن اقتصاد ایران است، ساختاری که در آن، بخش خدمات بیشترین سهم را در تولید ناخالص داخلی دارد، در حالی که بخش صنعت که باید در کانون یک راهبرد صنعتی تحول‌محور قرار گیرد، از رشد پویای لازم برخوردار نبوده است. افت قابل توجه ارزش افزوده بخش نفت و گاز، تاثیر مستقیم تحریم‌ها و شوک‌های خارجی را نشان می‌دهد. رشد نسبتاً محدود صنعت در مقایسه با خدمات، موید آن است که در نبود یک سیاست صنعتی فعال و هدفمند، فعالیت‌های مولد با فناوری بالا جای خود را به بخش‌هایی داده‌اند که سهم پایین‌تری در یادگیری فناورانه و ارتقاء بهره‌وری دارند. بدون تقویت زنجیره ارزش صنعتی و انباشت قابلیت‌های فناورانه، امکان جهش در تراز تجاری کشور فراهم نخواهد شد. مطالعه ترکیب کالاهای صادراتی یک کشور، میزان دانش کاربردی موجود را منعکس می‌کند. تولید کالاهای پیچیده‌تر و متنوع، از مشخصه‌های یک اقتصاد پیچیده است. دستیابی و حفظ سهم یک محصول در بازار جهانی، نیازمند اتکا به فناوری‌های مختص به صنعت و ایجاد مزیت‌های استراتژیک تازه است. این امر مستلزم افزایش رقابت‌پذیری صنعتی و تولید کالاهایی با ارزش افزوده بالاتر است که پیامد طبیعی آن، بهبود تراز تجاری کشور است.

سیر تحولات نظری سیاست صنعتی: یادگیری، توانمندی و مزیت نسبی پویا

از دیرباز، در ادبیات اقتصادی به ویژه با ظهور اقتصاد توسعه از دهه ۱۹۵۰ میلادی به بعد، رابطه میان ساختارهای اقتصادی و مسیرهای متمایز توسعه اقتصادی مورد بحث قرار گرفته است. دستیابی به رشد و توسعه پایدار و مستمر اقتصادی زمینه پیشرفت‌های مهمی در نظریات رشد و توسعه اقتصادی فراهم ساخته است. توسعه بخش صنعت که به مثابه محور اصلی رشد و توسعه اقتصادی کشورها محسوب می‌شود، در طول دوره‌های زمانی پس از جنگ جهانی دوم تا دهه دوم قرن بیست و یکم، تحولات گسترده‌ای در شکل و محتوا داشته است. پس از شروع روند جهانی شدن، نقش دولت به عنوان پیشران سیاست صنعتی از متصدی و متولی به پرورشگر و زمینه‌ساز جهت دستیابی به توسعه صنعتی تغییر پیدا کرده است. گرایش مجدد به سیاست صنعتی پس از بحران مالی سال ۲۰۰۸ میلادی فزونی یافت و در بسیاری از کشورهای در حال توسعه بازگشتی چشمگیر در مطالعات آکادمیک و سیاست‌های دولت رخ داده است.

سیاست‌های صنعتی در رویکرد نوین جهت دستیابی به «رشد همتراز کننده» با تمرکز بر پیچیدگی فرآیند ارتقاء بهره‌وری، طیف وسیعی از اقدامات سیاستی را دنبال می‌کنند. در این مسیر می‌بایست فرآیند تنوع‌بخشی به سوی فعالیت‌ها با بهره‌وری و ارزش افزوده بالاتر و ارتقای پیچیدگی ساختار تولید و صادرات هدف قرار گیرد. بنگاه‌های داخلی به منظور تولید و توسعه کالاهای جدید و کسب توانمندی‌های جمعی، نیاز به یادگیری دارند. یادگیری به مثابه جوهره توسعه تلقی می‌شود و پایه عمده سیاست‌های صنعتی نیز تسهیل و شکل‌دهی به فرآیند یادگیری به منظور انباشت سریع توانمندی‌ها است. مطابق مباحث مطرح شده، سیاست صنعتی نوین با سه قاعده راهبردی، تمرکز بر بخش‌های پیچیده، جهت‌گیری صادراتی، رقابت و مسئولیت پاسخگویی، تنها با انباشت عوامل میسر نمی‌شود. این فرآیند پیچیده شامل تحقیق و توسعه، یادگیری حین انجام کار، ارتباط با صنایع قابل مبادله و سرریز دانش به سایر بنگاه‌ها و صنایع از طریق اثرات خارجی و در نهایت کاهش فاصله نسبت به مرز فناوری است.

شکاف مزمن صادرات و واردات در ایران و جایگاه در شاخص‌های بین‌المللی صنعتی

اگرچه صنعت ایران نسبت به چهل سال پیش، بهبود پیدا کرده و صنایع ایرانی به تکنولوژی‌های جدیدتری مجهز شده‌اند، اما رویدادهای یک دهه‌ اخیر اقتصاد ایران به روشنی توضیح می‌دهد: ثبات اقتصاد کلان، سیاست صنعتی کارآمد و جایگاه ایران در زنجیره‌های ارزش جهانی کمتر از گذشته، مورد توجه بوده است. بر اساس آمار، در سال ۱۳۹۰ ارزش صادرات غیرنفتی ۴۳ میلیارد و ۹۷۵ میلیون دلار و ارزش واردات ۶۱ میلیارد و ۸۰۸ میلیون دلار بود. در سال ۱۴۰۲، ارزش صادرات به ۵۰ میلیارد و ۱۲۰ میلیون و واردات به ۶۶ میلیارد و ۸۸۳ میلیون دلار رسیده است.

همانطور که داده‌ها نشان می‌دهد، سهم صنعت از صادرات غیرنفتی ایران با نوسانات شدید همراه بوده و از ۴۴ درصد در ابتدای دوره به کف ۳ درصد در سال ۱۳۸۹ سقوط کرده، سپس در سال ۱۳۹۷ تا ۴۱ درصد بازیابی شده و مجدداً در سال‌های ۱۳۹۸ تا ۱۴۰۰ به حدود ۱۰ کاهش یافته است و در نهایت در سال ۱۴۰۲ با افزایشی اندک به ۱۵ درصد رسیده است. ناپایداری در عملکرد صادرات صنعتی، نشان‌دهنده‌ نبود زیرساخت تولید رقابت‌پذیر و ضعف در سیاست‌گذاری پایدار صنعتی است. استمرار حضور در بازارهای صادراتی مستلزم یادگیری سازمانی، دسترسی پایدار به فناوری و سیاست‌های مشوق صادراتی بلندمدت است.

شاخص رقابت‌پذیری صنعتی ابزار اصلی سازمان توسعه صنعتی ملل متحد برای پایش جایگاه کشورها در زنجیره ارزش جهانی است. داده‌ها نشان می‌دهد که امتیاز شاخص رقابت‌پذیری صنعتی ایران نوساناتی شدید داشته و روند پایداری شکل نگرفته است. ثبات نسبی امتیاز و بی‌ثباتی جایگاه ایران نشان می‌دهد که نه تنها پیشرفت صنعتی ایران محدود بوده، بلکه کشورهای دیگر با سرعت بالاتری در حال ارتقای توانمندی‌های صنعتی خود هستند. این شکاف رقابت‌پذیری به خوبی گویای فقدان یک سیاست صنعتی پویا، بلندمدت و مبتنی بر یادگیری است.

شاخص پیچیدگی اقتصادی ایران طی سال‌های ۱۳۹۱ تا ۱۴۰۲ همواره زیر صفر بوده و حول میانگین منفی ۲/۰ نوسان کرده است. این امتیاز منفی به معنای آن است که ترکیب صادرات کشور عمدتاً متکی بر کالاهای خام یا با فناوری پایین است. در مقایسه با ترکیه، عربستان و برزیل، رتبه پیچیدگی اقتصادی ایران به طور پیوسته پایین‌تر بوده و غالباً حتی به جمع ۶۰ اقتصاد نخست نیز راه نیافته است. این شکاف فزاینده نشان می‌دهد که غیبت راهبرد صنعتی، نوسانات سیاست ارزی و سرمایه‌گذاری ناکافی در تحقیق و توسعه مانع انباشت «قابلیت‌های تولیدی» و ورود پایدار به صنایع با پیوندهای پسین و پیشین عمیق شده است.

سیاست‌های تجاری مکمل

در بسته سیاستی صنعت‌محور، نرخ ارز موثر حقیقی (رقابت‌پذیری) و تعرفه‌های وارداتی دو اهرم قیمتی‌اند که به طور مکمل مزیت رقابتی بنگاه‌ها را شکل می‌دهند. نرخ ارز موثر حقیقی از مسیر تعدیل قیمت‌های داخلی با تورم شرکای تجاری، قدرت رقابت قیمتی کالاهای ایرانی را در بازار جهانی می‌سنجد. افزایش پایدار آن می‌تواند فضای تنفس کوتاه‌مدتی برای صادرات صنعتی فراهم کند، اما بدون زیرساخت تولیدی و عامل یادگیری، به «تله مزیت قیمتی زودگذر» می‌انجامد. کاهش شتاب‌زده تعرفه‌ها، اگر با حمایت مشروط و مشوق‌های ارتقای فناوری همراه نشود، حمایت موثر از صنعت را تضعیف خواهد کرد. از منظر طراحی سیاست، همترازی پویای نرخ ارز موثر حقیقی و سقف-کف تعرفه‌ها ضروری است.

جمع‌بندی و توصیه‌های سیاستی

اقتصاد ایران در بیش از یک دهه‌ گذشته با افت مستمر سرمایه‌گذاری مولد، سهم اندک و ناپایدار صنعت در تولید ناخالص داخلی و صادرات غیرنفتی و در نتیجه کسری فزاینده و مزمن تراز تجاری غیرنفتی روبرو بوده است.

برای خروج از این چرخه‌ معیوب و تحقق تحول ساختاری پایدار، توصیه‌های سیاستی زیر پیشنهاد می‌شود:

1. یکپارچگی و هماهنگی سیاستی: حیاتی‌ترین گام، ایجاد هماهنگی کامل بین سیاست‌های پولی، ارزی، تجاری، مالی و صنعتی است. این هماهنگی باید توسط یک نهاد راهبری واحد با اختیارات هدایت شود که قادر به تدوین و نظارت بر اجرای یک استراتژی صنعتی بلندمدت باشد.
2. تقویت سرمایه‌گذاری مولد و توسعه فناورانه: افزایش سرمایه‌گذاری خالص برای جبران روند نگران‌کننده سرمایه‌گذاری خالص منفی و افزایش ظرفیت‌های تولیدی جدید، لازم است. مشوق‌های پایدار و بلندمدت برای سرمایه‌گذاری در بخش صنعت، به ویژه در صنایع با ارزش افزوده بالا و ظرفیت یادگیری فناورانه، طراحی شود. این شامل ثبات قوانین سرمایه‌گذاری، تسهیل دسترسی به منابع مالی ارزان‌قیمت و کاهش ریسک‌های سرمایه‌گذاری است.
3. بازنگری در سیاست تجاری: نرخ ارز حقیقی باید به گونه‌ای مدیریت شود که مزیت رقابتی پایدار برای صادرکنندگان صنعتی ایجاد کند و صرفاً موجب تضعیف پول ملی نشود. پایداری نرخ ارز و قابل پیش‌بینی بودن آن برای برنامه‌ریزی بلندمدت بنگاه‌ها ضروری است. سیاست تجاری باید به فعالان صنعتی کمک کند تا به جای تمرکز صرف بر بازارهای داخلی، به زنجیره‌های ارزش جهانی متصل شوند.
4. توسعه قابلیت‌های یادگیری و نوآوری: پشتیبانی از یادگیری حین انجام کار: سیاست‌ها باید به بنگاه‌ها کمک کنند تا از طریق تجربه تولید و صادرات، دانش ضمنی و توانمندی‌های جمعی خود را ارتقا دهند. این می‌تواند شامل مشوق‌های مالی، دسترسی به مشاوره‌های تخصصی و ایجاد شبکه‌های همکاری صنعتی باشد. با توجه به تمرکز بر پیچیدگی و ارزش افزوده، سیاست صنعتی باید هدفمند به سمت توسعه و صادرات کالاهای پیچیده‌تر و با ارزش افزوده بالاتر همانند تجارب ترکیه و برزیل و نه صرفاً کالاهای خام با فناوری پایین حرکت کند.
5. اصلاح ساختار حکمرانی اقتصادی و بهبود محیط کسب و کار: ثبات و شفافیت قوانین برای جلب اعتماد سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی، ثبات و شفافیت قوانین اقتصادی و کاهش بوروکراسی ضروری است. با کاهش ریسک و عدم قطعیت، محیط کسب و کار باید از شوک‌های ناگهانی و عدم قطعیت‌های سیاسی و اقتصادی که مانع برنامه‌ریزی بلندمدت و سرمایه‌گذاری می‌شود، مصون باشد. از طریق توانمندسازی نهادهای پشتیبان، تقویت نهادهای پشتیبان مانند نظام بانکی، نظام مالیاتی و نظام حقوقی برای ایفای نقش موثر در توسعه صنعتی و تسهیل فعالیت‌های بنگاه‌ها ضروری است.

در نهایت، تحول ساختاری در اقتصاد ایران یک فرآیند پیچیده و تدریجی است که مستلزم تعهد بلندمدت و همکاری نزدیک تمامی ذینفعان (دولت، بخش خصوصی، دانشگاه‌ها) است. بدون اتخاذ و اجرای یک سیاست صنعتی نوین و هماهنگ که بر یادگیری، انباشت قابلیت‌ها و اتصال به اقتصاد جهانی تمرکز دارد، مزیت‌های قیمتی موقت نمی‌توانند به رشد پایدار، تنوع‌بخشی صادرات و دستیابی به جایگاه شایسته در اقتصاد جهانی منجر شوند.

نرگس کافی- پژوهشگر اقتصادی