در دهه‌های اخیر، اقتصاد ایران با چالش‌های ساختاری متعددی از جمله رشد اقتصادی ناکافی، تورم مزمن و تخصیص نامطلوب منابع مواجه بوده است. در چنین شرایطی، یکی از کلیدی‌ترین مباحث در میان سیاست‌گذاران و کارشناسان اقتصادی، چگونگی بهره‌برداری بهینه از نظام بانکی برای حمایت از بخش‌های مولد و پیشران اقتصاد است. پرسش محوری این است که آیا باید عنان تخصیص اعتبار را به دست سازوکار بازار سپرد یا دولت و بانک مرکزی باید با مداخله‌ای هوشمندانه، این منابع را به سمت اولویت‌های راهبردی کشور هدایت کنند؟ سیاست هدایت اعتبار که سابقه‌ای طولانی در تجارب توسعه‌ای کشورهای موفق شرق آسیا و اروپا دارد، به عنوان یکی از ابزارهای قدرتمند برای دستیابی به جهش صنعتی و رشد پایدار شناخته می‌شود. با این حال، اجرای این سیاست در ایران با خاطراتی از تجارب ناموفق گذشته گره خورده که ضرورت بازنگری عمیق در مدل حکمرانی و الزامات اجرایی آن را دوچندان می‌کند. در گفت‌وگو با محمد نادعلی، مدیرکل عملیات پولی و اعتباری بانک مرکزی به بررسی ابعاد مختلف این موضوع می‌پردازیم. از ضرورت یا انتخاب بودن هدایت اعتبار برای اقتصاد ایران آغاز کرده، به واکاوی مفهوم حکمرانی بانک مرکزی، تفاوت‌های سیاست اعتباری و هدایت اعتبار و درس‌هایی از تجارب موفق و ناموفق جهانی خواهیم پرداخت. در نهایت، تلاش می‌کنیم تا ضمن تبیین الزامات موفقیت این سیاست در ایران، به راهکارهای عملی برای حمایت از بخش‌های مولد و بنگاه‌های کوچک و متوسط بپردازیم و چشم‌انداز آینده نظام اعتباری کشور را ترسیم کنیم.
به نظر شما آیا هدایت اعتبار یک ضرورت و یا یک انتخاب برای کشور است؟
برای پاسخ به این سوال، نیازمند آن هستیم که از تجارب دیگر کشورها درس بگیریم. کشورها به طور کلی به دو دسته توسعه‌یافته و در حال توسعه تقسیم می‌شوند. این دسته‌بندی تفاوت‌های ساختاری عمیقی را در نظام مالی آنها آشکار می‌کند. کشورهای توسعه‌یافته به واسطه برخورداری از بازارهای مالی کارا، عمیق و توسعه‌یافته، بخش بزرگی از فرآیند تخصیص اعتبار را از طریق سازوکار بازار انجام می‌دهند. اما در کشورهای در حال توسعه که فاقد چنین بازارهای کارآمدی هستند، اتکای صرف به سازوکار بازار نمی‌تواند تخصیص بهینه منابع را تضمین کند و حتی ممکن است به انحراف منابع به سمت فعالیت‌های غیرمولد منجر شود. این دقیقاً همان نقطه‌ای است که یک تفاوت اصلی میان این دو گروه از کشورها در حوزه سیاست اعتباری‌شان پدیدار می‌شود. در چنین شرایطی، دولت سعی می‌کند با استفاده هوشمندانه از سیاست اعتباری و به طور خاص، ابزار هدایت اعتبار، منابع مالی را به سمت بخش‌های اولویت‌داری که برای رشد و تحول ساختاری کشور ضروری هستند، هدایت کند. بنابراین، با توجه به شرایط فعلی اقتصاد ایران، این سوال که آیا سیاست هدایت اعتبار یک انتخاب یا یک ضرورت است، پاسخ روشنی دارد. این سیاست برای ما یک ضرورت انکارناپذیر است.
چه نهادی مسئول اجرای این سیاست است؟
اگر از این منظر به موضوع نگاه کنیم، معماری این سیاست چند زاویه دارد. سیاست‌گذار اصلی در حوزه هدایت اعتبار، دولت است، دولت الگوی توسعه و بخش‌های اولویت‌دار را مشخص می‌کند. در کنار دولت، بانک مرکزی به عنوان نهاد ناظر و اجراکننده عمل می‌کند و ابزارهای لازم برای هدایت عملیاتی منابع را در اختیار دارد. همچنین، نهادهای توسعه‌ای مانند بانک‌های تخصصی و نهادهای مکمل نظیر صندوق‌های تضمین و موسسات اعتبارسنجی، این اکوسیستم را تکمیل می‌کنند.
حکمرانی بانک مرکزی جهت ارتقای سیاست‌های مالی و اعتباری چیست؟
حکمرانی بانک مرکزی یک مفهوم عام است که می‌توان آن را از سه بُعد کلیدی بررسی کرد. بُعد اقتصادی آن به قواعدی اشاره دارد که بانک مرکزی برای سیاست‌گذاری پولی و اعتباری تدوین می‌کند. موفقیت در این زمینه مستلزم سه شرط است: استقلال عملیاتی بانک مرکزی، شفافیت در سیاست‌گذاری و پاسخگویی در قبال نتایج. بُعد سیاسی حکمرانی به نحوه تعامل بانک مرکزی با دولت، مجلس و سایر نهادها اشاره دارد. شاخص اصلی در این بُعد، مصونیت بانک مرکزی از فشارهای سیاسی روزمره است. البته این مصونیت به معنای عدم پاسخگویی نیست و بانک مرکزی همواره باید در برابر عملکرد خود پاسخگو باشد. بُعد اجتماعی نیز به کیفیت ارتباط بانک مرکزی با عموم مردم برمی‌گردد. در نهایت، این فعالان اقتصادی و آحاد جامعه هستند که سیاست‌ها را در عمل اجرا می‌کنند و در شکل‌دهی به انتظارات نقش کلیدی دارند. بنابراین، تعامل موثر و ارتباطات شفاف بانک مرکزی با جامعه از اهمیت بالایی برخوردار است. برای جمع‌بندی، حکمرانی بانک مرکزی در حوزه مالی و اعتباری، مجموعه قواعد و فرآیندهایی است که با هدف دستیابی به ثبات پولی و مالی و ارتقای رشد اقتصادی پایدار به کار گرفته می‌شود. سوال بعدی این است که حکمرانی بانک مرکزی در سیاست‌های پولی و اعتباری به چه مفهوم است؟ حکمرانی بانک مرکزی در این حوزه، به مجموعه قواعدی اشاره دارد که تخصیص منابع را به سمت فعالیت‌هایی که به عنوان اولویت‌های خاص و تعیین‌شده مدنظر سیاست‌گذار هستند، جریان یابد. به عبارت دیگر، حکمرانی بانک مرکزی در سیاست‌های اعتباری یعنی ایجاد و اجرای قواعدی که تخصیص منابع را به سمت آن دسته از فعالیت‌ها و رشته‌فعالیت‌های خاصی که قبلاً توسط نهاد سیاست‌گذار کلان که دولت است تعیین شده، هدایت می‌کند.
به این رسیدیم که سیاست هدایت اعتبار برای اقتصادی مانند ایران یک ضرورت است و برای اجرای موفق آن، بانک مرکزی باید از یک نظام حکمرانی کارآمد برخوردار باشد. حال بحث دیگری پیش می‌آید و آن اینکه آیا خود این دو مفهوم، یعنی سیاست اعتباری و هدایت اعتبار، یکی هستند و یا تفاوتی با یکدیگر دارند؟
این دو، مفاهیمی نزدیک به هم هستند، اما تفاوت‌های ظریفی دارند. وقتی از سیاست اعتباری صحبت می‌کنیم، منظورمان مجموعه سیاست‌های کلانی است که بانک مرکزی برای دستیابی به اهدافی مانند رشد اقتصادی و کنترل تورم در پیش می‌گیرد که شامل ابزارهایی از تنظیم نرخ بهره تا سیاست‌های تشویقی برای بانک‌هاست. اما وقتی از هدایت اعتبار صحبت می‌کنیم، به حالت خاص و متمرکزی از سیاست‌های اعتباری اشاره داریم که بر تخصیص منابع به یک بخش یا فعالیت خاص تمرکز دارد. هدف از هدایت اعتبار، علاوه بر رشد کمی تسهیلات، رشد کیفی آن است، یعنی اطمینان از اینکه اعتبارات به سمت اولویت‌های تعیین‌شده مانند صنایع پیشرو یا بنگاه‌های کوچک و متوسط حرکت کند. تجارب جهانی نیز روش‌های متنوعی را نشان می‌دهد، از اعمال تخفیف‌های مالیاتی برای بانک‌هایی که از بخش‌های مولد حمایت می‌کنند تا جیره‌بندی اعتبار برای بنگاه‌های کوچک. تجربه دنیا در این زمینه بسیار متنوع است. برای مثال، کره‌جنوبی بیشتر منابع را به سمت صنایع بزرگ و صادرات‌محور هدایت کرد، در حالی که تایوان، رویکردی معکوس داشت و منابع را به سمت بنگاه‌های کوچک و زودبازده سوق داد و ژاپن نیز یک مدل ترکیبی را پیاده کرده است.
آیا هدایت اعتبار همیشه موفق بوده یا خیر و چه کشورهایی در این زمینه موفق یا ناموفق بودند؟ و دلایل این موفقیت یا عدم موفقیت چیست؟
خیر، نتایج متفاوت بوده است. کشورهایی مانند آلمان، کره‌جنوبی و چین نمونه‌های بسیار موفق هدایت اعتبار هستند و علت اصلی موفقیت آنها را می‌توان در وجود استراتژی توسعه صنعتی مشخص، نهادهای تخصصی و قدرتمند برای اجرا، و نظام حاکمیت شرکتی قوی جستجو کرد که تخصیص منابع را بر مبنای معیارهای فنی و اعتبارسنجی انجام می‌داد، نه فشارهای سیاسی. در مقابل، کشورهایی مانند اسپانیا و یونان به دلیل هدایت منابع به بخش‌های غیرمولد مانند املاک و مستغلات، با بحران‌های مالی عمیقی مواجه شدند. در آرژانتین و نیجریه نیز مداخلات سیاسی و نبود شفافیت، باعث انحراف منابع به سمت بنگاه‌های کم‌بازده یا "زامبی" و در نهایت شکست این سیاست شد. شاید این سوال پیش بیاید که آیا هدایت اعتبار در دنیای کنونی هم جایگاهی دارد؟ اگر به ادوار تاریخی نگاه کنیم، می‌بینیم که بعد از جنگ جهانی دوم، سیاست‌های هدایت اعتبار بسیار پُررنگ شد. پس از دهه ۱۹۸۰ و موج آزادسازی‌های مالی، کشورها از این سیاست فاصله گرفتند. اما پس از بحران مالی جهانی سال ۲۰۰۸ که خود نتیجه همان آزادسازی‌های افسارگسیخته بود، دوباره شاهد بازگشتی به این موضوع هستیم. حتی در آمریکا، برنامه TARP به عنوان یک برنامه مشخص برای هدایت منابع اجرا شد. یا در اروپا، برنامه TLTRO که توسط بانک مرکزی اروپا اجرا می‌شود، نمونه مدرنی از هدایت هدفمند منابع مالی است. بنابراین، این تصور که هدایت اعتبار موضوعی برای گذشته است، به هیچ وجه درست نیست و تجربه جهانی نشان می‌دهد که این سیاست برای کشورهایی که به فکر توسعه هستند، لازم و ضروری است.
شرط موفقیت در سیاست هدایت اعتبار چیست و به طور مشخص چطور می‌توان منابع را به سمت بنگاه‌های کوچک و متوسط هدایت کرد؟
اولین و بنیادی‌ترین شرط، وجود یک استراتژی توسعه صنعتی مدون است تا اولویت‌ها مشخص باشند. در مورد بنگاه‌های کوچک و متوسط، به دلیل چالش‌هایی نظیر فقدان صورت‌های مالی حسابرسی‌شده و نداشتن وثایق کافی، بانک‌ها در حالت عادی تمایلی به تامین مالی آنها ندارند. برای رفع این مشکل، باید از نهادهای پشتیبان استفاده کرد. اقداماتی مانند ایجاد پایگاه‌های داده جامع برای اعتبارسنجی دقیق، تاسیس صندوق‌های تضمین وثیقه برای کاهش ریسک بانک‌ها و تخصیص منابع مشخص توسط دولت یا بانک مرکزی، زیرساخت لازم برای هدایت اعتبار به این بنگاه‌ها را فراهم می‌کند. اگر این سیستم یکپارچه وجود نداشته باشد، تجاربی مانند طرح بنگاه‌های زودبازده در ایران که به اهداف خود نرسیدند، تکرار خواهد شد. در اقتصاد ایران تا بحث هدایت اعتبار مطرح می‌شود، ابتدا مدل‌های شکست‌خورده قبلی به ذهن‌مان می‌رسد. اما باید به این نکته دقت کنیم که آیا رها کردن اعتبارات، ما را به رشد و توسعه مطلوب رسانده است؟ پاسخ منفی است.
در نهایت، مدل حکمرانی که باید در پیش بگیریم به چه صورت است؟
در وهله اول، باید نقشه راه ما مشخص باشد، یعنی بدانیم از چه صنایعی و با چه استراتژی‌ای می‌خواهیم حمایت کنیم، که این وظیفه دولت است. نبود استراتژی توسعه صنعتی یک مانع بزرگ و ساختاری در اقتصاد ایران است. دوم اینکه، سازگاری و هماهنگی کاملی بین نهاد سیاست‌گذار، نهاد ناظر و مجری و نهادهای توسعه‌ای و پشتیبان باید برقرار باشد. مرحله بعد، توجه به یک سری الزامات مهم است. از جمله این الزامات، این است که خود شبکه بانکی ما نیز نیاز به اصلاحات جدی دارد. شبکه‌ای که خودش قرار است مجری هدایت منابع باشد، با چالش‌های ساختاری روبه‌روست که می‌تواند موانع جدی ایجاد کند. اصلاح نظام بانکی، به اندازه تدوین استراتژی توسعه صنعتی برای موفقیت این سیاست مهم است. این مجموعه شرایط کمک می‌کند تا بتوانیم سیاست هدایت اعتباری را که یک ضرورت است و در قوانین مهمی مانند قانون جدید بانک مرکزی و قانون برنامه هفتم توسعه نیز به آن اشاره شده است، زمینه اجرایش را فراهم کنیم. شاید این سوال پیش بیاید که در شرایط فعلی که این الزامات برقرار نیست، آیا می‌توان کاری انجام داد؟ پاسخ به نظر من روشن است. ما می‌توانیم با هدایت منابع به سمت زیرساخت‌های حیاتی مانند تامین آب، برق، گاز و حمل‌ونقل که نیاز مبرمی به سرمایه‌گذاری دارند، گام‌های اولیه را برداریم. تامین مالی این بخش‌ها، خود نوعی هدایت اعتبار ضروری است. وقتی توان مالی دولت محدود است، باید خلق پول اعتباری را که توسط بانک‌ها صورت می‌گیرد، به سمت این بخش‌های زیرساختی بفرستیم. حتی می‌توان گفت تا زمانی که این زیرساخت‌ها فراهم نباشد، هدایت اعتبار به بنگاه‌های دیگر نیز خیلی اثربخش نخواهد بود.
اشاره کردید کشور نیاز به استراتژی توسعه صنعتی دارد، این استراتژی بر چه مبنایی باید نوشته شود تا بانک‌ها نیز حاضر به تامین مالی آن باشند. نقش بانک مرکزی در این فرآیند چیست؟
در مدل حکمرانی مطلوب، بانک مرکزی نقش ناظر و مجری را دارد، در حالی که سیاست‌گذاری و تعیین استراتژی بر عهده دولت است. البته بانک مرکزی به عنوان عضو تیم اقتصادی دولت در نهادهایی چون شورای اقتصاد حضور دارد و نظرات کارشناسی خود را ارائه می‌دهد. اما دستگاه متولی و مسئول اصلی تدوین این استراتژی، در اقتصاد ایران متاسفانه شفاف نیست. ما در مقاطعی به سمت تدوین استراتژی توسعه صنعتی رفته‌ایم، اما این تلاش‌ها اغلب در حد مطالعات کارشناسی باقی مانده و به مرحله اجرا نرسیده است. در تدوین استراتژی، طرح‌ها و صنایع باید بر اساس سه شاخص کلیدی ارزیابی شوند: رشد بالقوه، بهره‌وری بالا و سودآوری. طرح‌هایی که این ویژگی‌ها را داشته باشند، برای شبکه بانکی نیز جذابیت خواهند داشت. برای صنایع نوپا یا فناور، می‌توان از ظرفیت بانک‌های توسعه‌ای یا منابع حمایتی دولت استفاده کرد. نکته مهم این است که سیاست هدایت اعتبار ناظر بر خلق پول و اعتبارات جدید است و هدف، جهت‌دهی به این منابع جدید به سمت اولویت‌های تعیین‌شده است.
یکی از چالش‌های همیشگی، نظارت و رصد اعتبارات برای اطمینان از اصابت به هدف است. برنامه بانک مرکزی در این حوزه چیست؟
نظارت و شفافیت، رکن اساسی موفقیت این سیاست است. بدون آن، تجارب ناموفق گذشته تکرار خواهد شد. لازمه نظارت موثر، وجود پیش‌شرط‌هایی مانند پایگاه‌های داده کامل از بنگاه‌ها و یک نظام اعتبارسنجی دقیق و غیرسلیقه‌ای است. بانک مرکزی به عنوان نهاد ناظر، وظیفه رصد و پایش این فرآیند را بر عهده دارد و در حال توسعه ابزارهایی مانند سامانه سمات برای افزایش قابلیت رصد است. اجرای موفق هدایت اعتبار بدون نظارت شفاف و پاسخگویی، ممکن نیست.
بانک مرکزی اخیراً "برنامه حساب ویژه جهش تولید" را مطرح کرده است. سازوکار این برنامه دقیقاً به چه صورت است؟
برنامه حساب ویژه جهش تولید، یک الگوی نوین برای هدایت هدفمند اعتبار به بخش‌های مولد کشور است که فعلاً به صورت آزمایشی اجرا می‌شود. مکانیسم آن به این صورت است که بنگاه مولد، یک حساب ویژه نزد بانک عامل باز می‌کند. بر اساس شاخص‌های معین، اعتبار اولیه‌ای به بنگاه تخصیص می‌یابد تا بتواند نیازهای اولیه خود مانند خرید نهاده را پوشش دهد. این اعتبار مستقیماً به حساب فروشنده نهاده منتقل می‌شود. این سیستم، نقدینگی مورد نیاز بنگاه در چرخه تولید را به صورت هوشمند مدیریت می‌کند. با ورود پول حاصل از فروش به حساب، اعتبار قبلی تسویه شده و مجدداً شارژ می‌شود. این فرآیند که مبتنی بر یک نظام تشویقی است، دسترسی بنگاه‌های بهره‌ور به منابع را با هزینه کمتر و سرعت بیشتر فراهم می‌کند و به تامین مالی سرمایه در گردش آنها کمک می‌کند. این طرح در صورت موفقیت، به سایر بانک‌ها و بنگاه‌ها نیز تعمیم خواهد یافت. جزئیات دقیق‌تر آن به تدریج مشخص می‌شود و هنوز در مرحله کارشناسی و تدوین الگوهای نرم‌افزاری است. امیدواریم این طرح به نتایج اولیه خوبی برسد تا بتواند گسترش پیدا کند و بنگاه‌هایی که بهره‌ور هستند اما به منابع دسترسی ندارند، بتوانند از این ظرفیت استفاده کنند.
نظر شما