نظام بانکی هر کشور به عنوان یکی از ارکان اصلی اقتصاد، نقش حیاتی در ثبات و رشد اقتصادی ایفا می‌کند. در این میان، نظارت بانکی به عنوان ابزاری کلیدی برای حفظ سلامت و پایداری این نظام، همواره مورد توجه سیاست‌گذاران و نهادهای نظارتی قرار داشته است. بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران نیز در سال‌های اخیر، با توجه به چالش‌های پیش‌روی نظام بانکی، اقدامات متعددی را در حوزه نظارت و افزایش سرمایه بانک‌ها انجام داده است. این اقدامات در راستای تحقق اهداف قانون برنامه پنج‌ساله توسعه (قانون برنامه هفتم) و بهبود شاخص‌های ثبات و سلامت بانکی صورت گرفته است. یکی از مهم‌ترین مباحث مطرح‌شده در این حوزه، افزایش سرمایه بانک‌ها و رساندن نسبت کفایت سرمایه آنها به حداقل ۸ درصد است. این موضوع در ماده ۷ و ۸ قانون برنامه هفتم به طور شفاف مورد تأکید قرار گرفته و بانک مرکزی موظف شده تا با تدوین برنامه‌های دقیق و زمان‌بندی‌شده، بانک‌ها را به این هدف برساند. علاوه بر این، بانک مرکزی با تقویت ابزارهای نظارتی و اجرای قاطعانه قوانین، به دنبال کاهش ریسک‌های بانکی و جلوگیری از بروز بحران‌های مالی است. نظارت احتیاطی، که بر پیش‌بینی و کاهش ریسک‌ها قبل از وقوع تمرکز دارد، از جمله رویکردهای نوین در این حوزه است. همچنین، بانک مرکزی با استفاده از اختیارات قانونی جدید، در صورت لزوم، اقدام به انحلال بانک‌های ناسالم می‌کند تا از تأثیرات منفی آنها بر کل نظام بانکی جلوگیری شود. در گفت‌وگو با امیر صابر احیایی، مدیر اداره نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری بانک مرکزی، به بررسی برنامه‌ها و اقدامات بانک مرکزی در حوزه نظارت و افزایش سرمایه بانک‌ها، چالش‌های پیش‌رو و راهکارهای پیشنهادی برای بهبود عملکرد این نهاد پرداخته می‌شود. همچنین، به سؤالاتی مانند تحقق اهداف قانون برنامه هفتم، چالش‌های اجرایی نظارت بانکی و آینده بانک‌های ناتراز پاسخ داده خواهد شد.
در حوزه نظارت، برنامه بانک مرکزی در راستای ماده ۸ قانون برنامه پنج‌ساله توسعه (قانون برنامه هفتم) برای افزایش سرمایه بانک‌ها چیست؟
قانون برنامه هفتم توسعه، تکالیفی را در راستای بهبود شاخص‌های ثبات و سلامت بانکی برای بانک مرکزی و شبکه بانکی تعیین کرده است. بر اساس ماده ۷ این قانون، بانک‌ها موظفند تا پایان برنامه، نسبت کفایت سرمایه خود را به حداقل ۸ درصد برسانند. همچنین، ماده ۸ این قانون، ترتیبات افزایش سرمایه بانک‌ها را تشریح کرده است. بانک‌ها از نظر مالکیت به دو دسته تقسیم می‌شوند: بانک‌های دولتی و بانک‌های خصوصی و غیردولتی. افزایش سرمایه بانک‌های دولتی به دلیل مالکیت دولت، بر عهده دولت است. آیین‌نامه مربوط به این افزایش سرمایه توسط وزارت اقتصاد و سازمان برنامه تهیه و در هیات وزیران تصویب شده است. بر این اساس، از ابتدای سال ۱۴۰۴ تا پایان برنامه (سال ۱۴۰۷)، بانک‌های دولتی باید از طریق روش‌های مشخص‌شده در این آیین‌نامه، نسبت کفایت سرمایه خود را به ۸ درصد برسانند. در مورد بانک‌های غیردولتی، قانونگذار تکالیف متفاوتی را تعیین کرده است. بانک‌های غیردولتی که نسبت کفایت سرمایه آنها کمتر از ۸ درصد است، موظفند بر اساس ماده ۷ قانون، تا پایان برنامه این نسبت را به ۸ درصد برسانند. از زمان ابلاغ قانون، این بانک‌ها باید برنامه افزایش سرمایه خود را تهیه و به تأیید بانک مرکزی برسانند. در صورت تأیید بانک مرکزی، این برنامه به بانک عامل ابلاغ می‌شود و بانک عامل موظف است آن را در مجمع عمومی فوق‌العاده مطرح و به تصویب برساند تا سهام‌داران متعهد به افزایش سرمایه شوند. برنامه افزایش سرمایه در بانک مرکزی تدوین و بازنگری شده تا با در نظر گرفتن اندازه، ظرفیت، کشش و وضعیت ثبات و سلامت هر بانک، به‌گونه‌ای تنظیم شود که قابلیت اجرا داشته باشد. این برنامه به بانک‌ها ابلاغ شده و برخی از بانک‌ها در مهلت تعیین‌شده، مجمع خود را تشکیل داده‌اند. در صورتی که بانک‌ها برنامه افزایش سرمایه را در مجمع تصویب نکنند، بانک مرکزی به عنوان مجری مجمع عمل کرده و حق رأی در مجمع را خواهد داشت. در این حالت، افزایش سرمایه از طریق روش سلب حق تقدم انجام خواهد شد. بانک مرکزی برنامه زمان‌بندی‌ای را به بانک‌ها اعلام کرده که بر اساس آن، بانک‌ها باید تا پایان اردیبهشت ماه سال ۱۴۰۴، برنامه افزایش سرمایه خود را تصویب کنند. در صورت عدم تصویب در این بازه زمانی، بانک مرکزی در تاریخ مشخص‌شده برای هر بانک، مجمع را تشکیل داده و افزایش سرمایه را انجام خواهد داد. علاوه بر این، بانک مرکزی الزام دیگری را نیز در نظر گرفته که بر اساس مصوبه هیات وزیران در پایان سال ۱۴۰۲، حداقل سرمایه لازم برای بانک‌های تجاری، بانک‌های قرض‌الحسنه و مؤسسات اعتباری تعیین شده است. برای مثال، حداقل سرمایه برای بانک‌های تجاری ۲۰ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است. برخی از بانک‌ها هنوز به این حداقل سرمایه نرسیده‌اند و بر اساس دوره گذار سه‌ساله (تا پایان سال ۱۴۰۵)، موظفند به این حداقل سرمایه دست یابند. این الزام نیز در چارچوب برنامه زمان‌بندی افزایش سرمایه گنجانده شده است.
با توجه به رقم بالایی که برای این کار نیاز است، به نظر شما آیا هدف قانون برنامه هفتم در افزایش سرمایه بانک‌ها به نسبت کفایت سرمایه ۸ درصد محقق خواهد شد؟
بخشی از کسری سرمایه مورد نظر مربوط به بانک‌های دولتی است که بر اساس مصوبه هیات وزیران، از ابتدای سال ۱۴۰۴ افزایش سرمایه آنها با همکاری وزارت اقتصاد، سازمان برنامه و بانک مرکزی محقق خواهد شد. در مورد بانک‌های غیردولتی نیز پیش‌بینی می‌شود که تعداد قابل توجهی از آنها تا پایان برنامه هفتم به نسبت کفایت سرمایه ۸ درصد برسند. البته ممکن است برخی بانک‌ها با انحرافاتی مواجه شوند، زیرا روش محاسبه نسبت کفایت سرمایه (سرمایه نظارتی به دارایی‌های موزون به ریسک) تحت تأثیر عوامل مختلفی مانند سرمایه‌گذاری‌های غیربانکی یا تسهیلات کم‌کیفیت قرار می‌گیرد و این نسبت ممکن است دستخوش نوسانات شود. بانک مرکزی به طور مستمر نسبت‌های نظارتی را رصد می‌کند تا اطمینان حاصل کند که بانک‌ها در مسیر ثبات و سلامت حرکت می‌کنند. در صورت نیاز، اقدامات نظارتی و انضباطی لازم انجام می‌شود. برای بانک‌هایی که با انحراف قابل توجه مواجه باشند، بانک مرکزی از ابزارهایی مانند سلب حق تقدم برای افزایش سرمایه استفاده می‌کند که منجر به رقیق شدن سهم سهام‌داران می‌شود. این اقدام سهام‌داران را تشویق می‌کند تا آورده نقدی خود را افزایش دهند و نسبت‌های مقرر را محقق کنند. علاوه بر این، قانون برنامه هفتم مقرراتی را برای سهام مازاد مالک واحد در نظر گرفته است. مالکانی که بیش از ۳۳ درصد سهام یک بانک را بدون مجوز در اختیار داشته باشند، مشمول جرائم ویژه می‌شوند و حقوق مالکیت آنها از طریق صندوق ضمانت سپرده‌ها سلب خواهد شد. بانک مرکزی نیز برای متقاضیان مالکیت سهام تا سقف ۱۰ درصد بدون نیاز به مجوز، و برای سطوح بالاتر (۱۰ تا ۲۰ درصد و ۲۰ تا ۳۳ درصد) در صورت احراز شرایط، مجوز صادر می‌کند. این اقدامات در راستای تحقق اهداف قانون برنامه هفتم و افزایش ثبات و سلامت نظام بانکی انجام می‌شود.
مفهوم نظارت تطبیقی و نظارت احتیاطی چیست و چه چالش‌هایی در اجرای این نوع نظارت‌ها در نظام بانکی وجود دارد؟
هدف بانک مرکزی از نظارت بر شبکه بانکی، اطمینان از ثبات و سلامت سیستم بانکی است. این نظارت شامل پیش‌بینی و پایش مستمر فعالیت‌های بانک‌ها می‌شود تا در صورت انحراف از مسیر سلامت، با اقدامات مراقبتی، توصیه‌ها و الزامات لازم، بانک‌ها به مسیر درست بازگردانده شوند. تا پیش از دهه ۸۰ شمسی، نظارت بانک مرکزی عمدتاً مبتنی بر تطبیق عملکرد بانک‌ها با ضوابط و مقررات ابلاغ‌شده بود. این نوع نظارت، که به آن نظارت پسینی می‌گویند، پس از وقوع رویدادها انجام می‌شد و بانک مرکزی از بانک‌ها می‌خواست تا رویه‌های خود را اصلاح کنند تا احتمال تکرار خطاها در آینده کاهش یابد. اما امروزه، تمرکز بر نظارت احتیاطی است که هدف آن پیش‌بینی و کاهش احتمال وقوع ریسک‌ها قبل از وقوع است. در این نوع نظارت، ریسک‌های مختلف بانکی مانند ریسک اعتباری، ریسک عملیاتی، ریسک بازار و ریسک نقدینگی به طور مستمر پایش می‌شوند و تدابیری برای کاهش احتمال وقوع آنها اتخاذ می‌شود.
پس از بحران مالی سال ۲۰۰۸ در آمریکا، توجه به ریسک نقدینگی افزایش یافت. این ریسک شامل دو مؤلفه اصلی است:
۱. نسبت پوشش نقدینگی (LCR): این نسبت اطمینان می‌دهد که بانک‌ها برای ۳۰ روز آینده جریان‌های نقدی ورودی و خروجی خود را پوشش داده‌اند و حداقل باید ۱۰۰ درصد باشد.
۲. نسبت تامین مالی پایدار خالص (NSFR): این نسبت به تامین مالی بلندمدت بانک‌ها مربوط می‌شود و اطمینان می‌دهد که بانک‌ها از منابع پایدار برای تامین مالی فعالیت‌های خود استفاده می‌کنند.
بانک مرکزی با ابلاغ ضوابطی در زمینه مدیریت ریسک‌های اعتباری، بازار و نقدینگی، از بانک‌ها می‌خواهد تا آزمون‌های بحران را انجام دهند و نقاط آسیب‌پذیر خود را شناسایی کنند. همچنین، بانک‌ها موظفند ذخایر لازم را برای پوشش ریسک‌های احتمالی، مانند ذخیره مطالبات مشکوک‌الوصول، در حساب‌های خود نگهداری کنند تا در صورت بروز مشکلات، بتوانند از این ذخایر استفاده کنند.
چه چالش‌های اجرایی در نظارت بانکی وجود دارد و چه اقداماتی برای بهبود عملکرد معاونت نظارت لازم است؟
تا پیش از این، بر اساس قانون پولی و بانکی مصوب سال ۱۳۵۱ فعالیت می‌کردیم، اما بسیاری از خلأها و کاستی‌هایی که در طول سال‌ها احساس می‌شد، در قانون جدید بانک مرکزی مورد توجه قرار گرفت و اصلاح شد. اکنون با استفاده از این قانون، اختیارات و قدرت قانونی لازم برای نظارت بر بانک‌ها در اختیار معاونت نظارت قرار دارد. در مواجهه با بانک‌های مشکل‌دار، بر اساس ماده ۳۰ قانون جدید، امکان سلب اختیار از مجمع بانک وجود دارد. اگر بانکی اصلاح‌پذیر نباشد، هیچ محدودیتی برای اقدامات نظارتی وجود ندارد و حتی می‌توان تا مرحله انحلال بانک پیش رفت. به عنوان مثال، اخیراً با استفاده از این قانون، انحلال سه مؤسسه اعتباری (توسعه، کاسپین و نور) انجام شده است. در حال حاضر، اگر بانک‌ها به برنامه‌های اصلاحی پایبند نباشند و نتوانند اهداف تعیین‌شده را در موعد مقرر محقق کنند، بلافاصله از مواد قانونی مربوطه استفاده می‌شود و در نهایت، در صورت لزوم، اقدام به انحلال بانک‌های ناسالم خواهد شد. این رویکرد نشان می‌دهد که سیستم بانکی دیگر ظرفیت پذیرش بانک‌ها یا مؤسسات ناسالم را ندارد و با قاطعیت با آنها برخورد می‌کند. در مورد بهبود عملکرد معاونت نظارت، اکنون اختیارات قانونی کافی در اختیار این معاونت قرار دارد. با این حال، همواره باید بررسی شود که در اجرای قانون، چه کمبودهایی وجود دارد یا کدام بخش‌ها نیاز به اصلاح دارند تا اختیارات بیشتری به بانک مرکزی واگذار شود. در حال حاضر، تمرکز اصلی بر استفاده بهینه از ابزارهای موجود و اجرای دقیق قانون برای حفظ سلامت و ثبات نظام بانکی است.
آیا بانک‌های دارای ناترازی در آینده به سمت انحلال حرکت خواهند کرد، یا پیش‌بینی می‌کنید روند دیگری اتفاق بیفتد؟
بر اساس سلسله مراتب تعیین‌شده در قانون، اولویت با اقدامات اصلاحی، پیشگیرانه و بازسازی ساختار بانک‌ها است. با این حال، اگر این اقدامات به نتیجه نرسند، هیچ تردیدی در استفاده از ظرفیت‌های قانونی برای انحلال بانک‌های ناسالم وجود ندارد. در برخی موارد، مدارا کردن طولانی‌مدت با یک بانک ناتراز (مثلاً پنج سال) ممکن است آثار مخرب بیشتری نسبت به اقدام سریع و انحلال در یک فرجه کوتاه‌مدت (مثلاً یک تا دو سال) داشته باشد. رئیس کل بانک مرکزی بارها تأکید کرده‌اند که در اعمال ضوابط مربوط به انحلال بانک‌ها هیچ تردیدی وجود ندارد و در این راستا، ظرفیت‌های قانونی لازم، از جمله استفاده از صندوق ضمانت سپرده‌ها، پیش‌بینی و تقویت شده است. ساختار صندوق ضمانت سپرده‌ها به‌گونه‌ای طراحی شده که آمادگی کامل برای انجام این اقدامات را دارد. بنابراین، در صورت لزوم، فرآیند انحلال بانک‌های ناتراز به سرعت و با قاطعیت اجرایی خواهد شد.
بهترین اقدامات بانک مرکزی در دوره اخیر در حوزه نظارت چه بوده است؟
در حوزه نظارت بانکی، تقویت قدرت و ابزارهای نظارتی از جمله اقدامات بسیار مثبت بانک مرکزی در دوره اخیر بوده است. رویکرد قاطعانه در برخورد با بانک‌های مشکل‌دار و اجتناب از مماشات با بانک‌هایی که ممکن است آثار سوء آنها کل سیستم بانکی را تحت تأثیر قرار دهد، از دیگر اقدامات قابل توجه است. این قاطعیت به گونه‌ای است که اگر بانک مرکزی به این جمع‌بندی برسد که ادامه فعالیت یک بانک به صلاح سیستم بانکی نیست، فرآیند انحلال آن بانک را بدون تردید در دستور کار قرار می‌دهد. این رویکرد نشان‌دهنده تعهد بانک مرکزی به حفظ سلامت و ثبات نظام بانکی است و به نظر می‌رسد که به این سیاست پایبند بوده و با قاطعیت آن را دنبال می‌کند.
نظر شما