در شرایط تشدید محدودیت‌های صادرات نفت و نوسانات بازار جهانی، کاهش وابستگی بودجه سال ۱۴۰۵ به درآمدهای نفتی به یکی از چالش‌های مهم اقتصاد ایران تبدیل شده است؛ چالشی که ضرورت اصلاح نظام مالیاتی، مدیریت هزینه‌های دولت و توسعه منابع درآمدی پایدار را بیش از گذشته برجسته می‌کند. افزایش قیمت جهانی نفت، ظرفیت درآمدزایی صادرات نفت ایران را افزایش داده و این در حالی است که بهره‌گیری از این فرصت در بودجه ۱۴۰۶ به حفظ بازارهای صادراتی، تقویت روابط با مشتریان راهبردی، تنوع‌بخشی به روش‌های فروش، کاهش هزینه‌های صادرات و بهبود سازِکار وصول درآمدها وابسته است.به همین علت شرایط فعلی را می توان فرصتی برای جایگزینی مالیات به طلای سیاه دانست.
در همین باره؛ روح الله کهن هوش نژاد،کارشناس انرژی و استادیار دانشکده مطالعات جهان دانشگاه تهران، در گفت‌وگو با خبرنگار تازه‌های اقتصاد، مسئله بودجه کشور در شرایط محدودیت صادرات نفت و تشدید تحریم‌ها را بررسی کرد و گفت: تنظیم بودجه باید بر اساس درآمدهای واقعی و قابل وصول باشد، نه پیش‌بینی‌های خوش‌بینانه فروش نفت. مشروح گفت‌وگو با کهن‌هوش‌نژاد را در ادامه می‌خوانید:
با وجود تحریم‌ها و محدودیت صادرات نفت، بودجه کشور چگونه باید اداره شود؟
مسئله بودجه کشور در شرایط محدودیت صادرات نفت، تحریم و جنگ صرفاً این نیست که چه میزان نفت می‌توان فروخت یا چه مقدار درآمد ارزی به دست آورد؛ مسئله اصلی، چگونگی اداره اقتصاد کشور بدون وابستگی بیش از اندازه به درآمدی است که هم تحت تأثیر تحریم‌ها و محدودیت‌های تجاری و جنگی قرار دارد و هم از متاثر از نوسانات قیمت جهانی نفت می شود.
در چنین شرایطی، پرسش اساسی این است که سهم نفت در بودجه سال جاری باید چقدر باشد و کدام منابع می‌توانند به‌تدریج جایگزین درآمد نفتی شوند؛ بدون آنکه اقتصاد با کسری بودجه مزمن، تورم فزاینده و اختلال در تأمین مالی خدمات عمومی روبه‌رو شود.
بودجه باید بر پایه درآمدهای قابل تحقق و سناریوهای محتاطانه تنظیم شود، نه خوش‌بینی به فروش نفت. جایگزینی درآمد نفت نیز نیازمند ترکیبی از اصلاح نظام مالیاتی، کاهش هزینه‌های کم‌بازده، توسعه صادرات غیرنفتی و بهبود محیط کسب‌وکار است؛ بدون تحمیل فشار بی‌ضابطه به تولید و تأمین هزینه‌های جاری از محل فروش دارایی‌ها.
این رویکرد، اگرچه در کوتاه‌مدت مستلزم انضباط مالی و اولویت‌بندی هزینه‌هاست، اما در میان‌مدت می‌تواند زمینه استقلال بیشتر بودجه از شوک‌های خارجی، ثبات اقتصادی و افزایش قدرت برنامه‌ریزی دولت را فراهم کند.
اگر سهم مستقیم نفت در بودجه حدود ۵ درصد است، وابستگی ۳۵ درصدی از کجا می‌آید؟
برای سنجش میزان وابستگی مالی دولت ایران به نفت، باید میان سهم مستقیم درآمد صادرات نفت در منابع عمومی دولت و سهم گسترده‌تر نفت در کل منابع مالی دولت تفاوت قائل شد.
شاخص نخست، درآمدی را دربرمی‌گیرد که از محل صادرات نفت خام و میعانات گازی به‌طور مستقیم در بودجه عمومی ثبت می‌شود. اما شاخص دوم، علاوه بر این درآمد، منابع نفتی مرتبط با صندوق توسعه ملی، طرح هدفمندی یارانه‌ها، صادرات فرآورده‌های نفتی، فروش داخلی گاز و فرآورده‌ها و اقلام نفتی مندرج در جداول جمعی‌ـ‌خرجی و خارج از سقف متعارف بودجه عمومی را نیز بررسی می‌کند.
اهمیت این تمایز در آن است که پایین بودن سهم نفت در ردیف‌های اصلی بودجه عمومی، لزوماً به معنای کاهش وابستگی مالی دولت به نفت نیست؛ زیرا بخشی از منابع حاصل از نفت ممکن است از مسیرهای دیگری به تأمین هزینه‌های عمومی، یارانه‌ها یا طرح‌های دولتی اختصاص یابد.
بر این اساس، سهم مستقیم درآمد صادرات نفت در منابع عمومی دولت حدود ۵ درصد است؛ اما با احتساب منابع صندوق توسعه ملی، هدفمندی یارانه‌ها و اقلام خارج از سقف بودجه عمومی، سهم گسترده‌تر نفت در کل منابع مالی دولت به حدود ۳۵ درصد می‌رسد. البته برای ارزیابی دقیق این نسبت‌ها، باید اقلام محاسباتی و منابع آماری مشخص باشند و از احتساب مضاعف منابع جلوگیری شود.
نکته مهم‌تر آن است که سهم نفت باید بر اساس درآمد خالص و قابل وصول دولت محاسبه شود. فروش یک محموله نفتی لزوماً به معنای دسترسی فوری دولت به کل ارزش ارزی آن نیست. هزینه‌های فروش و حمل، تخفیف‌های احتمالی، دشواری نقل‌وانتقال پول، تأخیر در وصول مطالبات و سهم قانونی سایر نهادها بر منابعی که نهایتاً در اختیار دولت قرار می‌گیرد، اثر می‌گذارند. به همین دلیل، برای تدوین بودجه باید درآمد قابل وصول را مبنا قرار داد، نه صرفاً ارزش اسمی صادرات نفت.
سهم نفت در بودجه باید به چند درصد محدود شود؟
درآمد مستقیم صادرات نفت، در سنجش منابع عمومی، در سطحی محدود و متناسب با درآمد قابل وصول نگه داشته شود؛ اما برای آن یک سقف ثابت و تغییرناپذیر، مستقل از شرایط اقتصاد ایران، تعیین نشود. در شرایط کنونی، هدف مناسب آن است که سهم مستقیم نفت در منابع عمومی، در افق میان‌مدت به حدود ۵ تا ۱۰ درصد محدود شود؛ مشروط بر اینکه درآمدهای پایدار جایگزین، برای تأمین هزینه‌های ضروری دولت کفایت کنند.
این دامنه یک پیشنهاد سیاستی است، نه یک حکم قانونی یا برآورد قطعی از ظرفیت مالی کشور. نسبت دقیق باید با توجه به وضعیت صادرات، قیمت فروش واقعی، هزینه‌های انتقال و وصول ارز، تعهدات دولت و سطح درآمدهای غیرنفتی تعیین شود. نکته مهم آن است که کاهش سهم نفت نباید صرفاً یک هدف آماری باشد. اگر سهم نفت کاهش پیدا کند، اما کسری بودجه از مسیر بدهی‌های ناپایدار، منابع تورم‌زا یا تعویق پرداخت‌های دولت تأمین شود، مسئله اصلی همچنان پابرجا خواهد ماند.
اگر صادرات نفت محدود شود، بودجه باید بر اساس چه سناریوهایی بسته شود؟
برای کاهش آسیب‌پذیری بودجه در برابر شوک‌های نفتی، باید سه سناریوی اصلی در نظر گرفته شود:
سناریوی محتاطانه: صادرات و وصول درآمد نفتی محدود می‌ماند و دولت تنها بر منابعی حساب می‌کند که با احتمال بالا قابل وصول‌اند.
سناریوی میانه: بخشی از ظرفیت صادراتی فعال است، اما محدودیت‌های تجاری، مالی و حمل‌ونقل همچنان هزینه‌زا هستند.
سناریوی خوش‌بینانه: صادرات و دسترسی به منابع ارزی بهبود می‌یابد و درآمدی بیش از برآورد پایه حاصل می‌شود.
بودجه هزینه‌های ضروری کشور باید بر اساس سناریوی محتاطانه یا یک برآورد پایه نزدیک به آن تنظیم شود. اگر درآمد نفتی بیش از انتظار تحقق یافت، منابع اضافی باید طبق قواعدی از پیش تعیین‌شده به ذخایر تثبیت بودجه، بازپرداخت بدهی‌های دولت و سرمایه‌گذاری‌های مولد اختصاص یابد؛ نه اینکه بلافاصله به ایجاد هزینه‌های جاری جدید منجر شود. چنین رویکردی به دولت امکان می‌دهد بدون وابستگی به پیش‌بینی‌های خوش‌بینانه، حقوق کارکنان، مستمری بازنشستگان، خدمات درمانی، آموزش و نگهداری زیرساخت‌ها را با ثبات بیشتری تأمین کند.
آیا مالیات می‌تواند جایگزین درآمد نفتی شود، بدون آنکه به تولید آسیب بزند؟
مالیات مهم‌ترین جایگزین پایدار درآمد نفتی است؛ اما این موضوع به معنای افزایش یکسان فشار مالیاتی بر همه فعالان اقتصادی نیست.اگر دولت برای جبران کسری نفت، مالیات تولیدکننده‌ای را که با تورم، کمبود سرمایه در گردش، نوسان ارز و افت تقاضا مواجه است افزایش دهد، ممکن است با کاهش سرمایه‌گذاری، اشتغال و تولید روبه‌رو شود؛ اتفاقی که در نهایت خود درآمد مالیاتی را نیز تضعیف می‌کند.
راه درست، گسترش پایه مالیاتی و کاهش فرار مالیاتی است. در این مسیر، چند اقدام اهمیت بیشتری دارند: اتصال مؤثر پایگاه‌های اطلاعاتی مالیاتی، بانکی، گمرکی و مالکیتی در چارچوب قانون و با رعایت محرمانگی اطلاعات، شناسایی فعالیت‌های اقتصادی پردرآمدی که به دلایل مختلف کمتر از ظرفیت قانونی خود مالیات می‌پردازند، بازنگری در معافیت‌ها و نرخ‌های ترجیحی فاقد توجیه روشن، بدون آسیب‌زدن به معافیت‌های ضروری و حمایت‌های هدفمند از تولید، بهبود وصول مالیات از فعالیت‌های سوداگرانه و درآمدهای غیرمولد، با طراحی دقیق و جلوگیری از مالیات‌ستانی مضاعف، کاهش هزینه تمکین مالیاتی، ساده‌سازی مقررات و افزایش پیش‌بینی‌پذیری برای بنگاه‌ها و رشد اسمی درآمد مالیاتی نباید با بهبود واقعی نظام مالیاتی اشتباه گرفته شود. در اقتصادی که قیمت‌ها به‌سرعت افزایش می‌یابند، افزایش ریالی وصول مالیات ممکن است بدون افزایش متناسب در تولید واقعی اتفاق بیفتد.
بنابراین، باید هم‌زمان نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی، توزیع بار مالیاتی میان بخش‌ها، میزان فرار مالیاتی و اثر مالیات بر سرمایه‌گذاری بررسی شود.
آیا اصلاح نظام انرژی می‌تواند به کاهش وابستگی بودجه به نفت کمک کند؟
یکی از مهم‌ترین منابع بالقوه اصلاح مالیه عمومی، کاهش اتلاف در نظام تولید، توزیع و مصرف انرژی است؛ ایران از منابع بزرگ نفت و گاز برخوردار است، اما پایین بودن قیمت نسبی برخی حامل‌های انرژی، بهره‌وری پایین، قاچاق، فرسودگی تجهیزات و مصرف غیرکارآمد، بخشی از ارزش اقتصادی این منابع را از بین می‌برد.
با این حال، نباید صرفه‌جویی در مصرف انرژی را با درآمد نقدی دولت یکسان دانست. اگر مصرف بنزین کاهش یابد، لزوماً کل ارزش انرژی صرفه‌جویی‌شده به خزانه واریز نمی‌شود. میزان منفعت مالی دولت به ساختار قیمت‌گذاری، هزینه تولید و واردات، درآمد فروش، نحوه توزیع یارانه‌ها و هزینه‌های اجرایی اصلاح بستگی دارد.
از این رو، اصلاح انرژی باید به‌عنوان برنامه‌ای برای کاهش هزینه‌های پنهان و آشکار، آزادسازی ظرفیت صادراتی و افزایش بهره‌وری طراحی شود، نه صرفاً وسیله‌ای برای افزایش قیمت‌ها در نظر گرفته شود.
این اصلاح باید تدریجی، قابل پیش‌بینی و همراه با حمایت هدفمند از خانوارهای کم‌درآمد باشد. توسعه حمل‌ونقل عمومی، بهینه‌سازی مصرف انرژی در ساختمان‌ها و صنایع، کاهش تلفات شبکه برق و گاز و بهبود بازده نیروگاه‌ها می‌تواند از افزایش ناگهانی قیمت‌ها مؤثرتر و کم‌هزینه‌تر باشد.
در کنار آن، مبارزه با قاچاق سوخت و اصلاح زنجیره توزیع باید با ابزارهای اطلاعاتی و نظارت مؤثر دنبال شود. اگر اصلاحات به افزایش هزینه تولید و حمل‌ونقل منجر شود، بدون آنکه اتلاف و ناکارآمدی کاهش یابد، ممکن است فشار تورمی ایجاد کند و بخشی از منافع مالی آن را از بین ببرد.
آیا فروش دارایی‌های دولت راهکاری پایدار برای جبران کمبود درآمد نفتی است؟
دولت مالک املاک، زمین‌ها، ساختمان‌ها، سهام شرکت‌ها و دارایی‌هایی است که بخشی از آنها کم‌استفاده یا فاقد کارکرد متناسب با اهداف عمومی هستند. شناسایی و مدیریت حرفه‌ای این دارایی‌ها می‌تواند منابعی برای سرمایه‌گذاری عمومی و کاهش بدهی‌ها فراهم کند.
اما فروش دارایی، درآمدی تکرارشونده نیست. اگر دولت برای پرداخت حقوق ماهانه یا تأمین هزینه‌های جاری به فروش مستمر اموال وابسته شود، در عمل دارایی‌های خود را مصرف می‌کند تا هزینه‌هایی را پوشش دهد که سال بعد نیز تکرار خواهند شد.
قاعده مطلوب این است که درآمد فروش دارایی‌ها، پس از ارزیابی مستقل و انتشار اطلاعات، عمدتاً برای بازپرداخت بدهی، تکمیل پروژه‌های نیمه‌تمام دارای توجیه اقتصادی یا سرمایه‌گذاری مولد به کار رود.
اجاره حرفه‌ای دارایی‌های قابل بهره‌برداری نیز گاهی می‌تواند در مقایسه با فروش فوری، جریان درآمدی پایدارتر و ارزش بلندمدت بیشتری ایجاد کند.
آیا انتشار اوراق بدهی و برداشت از صندوق توسعه ملی می‌تواند جای درآمد نفت را بگیرد؟
یکی از راه‌های ظاهراً آسان برای جبران کمبود درآمد نفتی، انتشار اوراق بدهی، برداشت از صندوق توسعه ملی یا استفاده از منابع بانکی است. این ابزارها به‌خودی‌خود نامطلوب نیستند؛ مسئله اصلی، نوع استفاده از آنهاست.
انتشار اوراق می‌تواند برای تأمین مالی پروژه‌های زیرساختی دارای بازده اقتصادی یا مدیریت زمان‌بندی جریان‌های نقدی دولت مفید باشد. اما اگر دولت برای پرداخت مستمر حقوق، یارانه و سایر هزینه‌های تکرارشونده، به‌طور فزاینده به بدهی جدید متکی شود، هزینه بهره و بازپرداخت اصل بدهی در سال‌های آینده افزایش خواهد یافت.
برداشت از صندوق توسعه ملی نیز باید با احتیاط صورت گیرد. فلسفه وجودی چنین صندوقی، تبدیل بخشی از ثروت حاصل از منابع طبیعی به دارایی‌های مالی و سرمایه‌ای برای نسل‌های آینده و کمک به مدیریت نوسانات درآمد نفتی است.
استفاده مکرر از آن برای تأمین مخارج جاری، عملاً پس‌انداز بین‌نسلی را به منبعی برای پوشش کسری امروز تبدیل می‌کند.
بنابراین، این ابزارها باید در چارچوبی شفاف و با توجه به توان بازپرداخت دولت به کار گرفته شوند، نه اینکه جایگزینی دائمی برای درآمدهای پایدار باشند.
دولت برای کاهش وابستگی به نفت، کدام هزینه‌ها را باید اصلاح کند؟
بحث جایگزینی درآمد نفتی بدون اصلاح هزینه‌های دولت ناقص است. حتی اگر درآمدهای مالیاتی افزایش یابد و صادرات غیرنفتی رشد کند، در صورت افزایش مستمر تعهدات بدون ارزیابی منابع پایدار، مسئله کسری بودجه دوباره ظاهر خواهد شد.
اصلاح هزینه‌ها به معنای کاهش یکسان همه اعتبارات نیست. کاهش هزینه‌های نگهداری زیرساخت‌ها، آموزش، بهداشت یا سرمایه‌گذاری‌های ضروری می‌تواند در بلندمدت هزینه‌های اقتصادی و اجتماعی بیشتری ایجاد کند. آنچه باید اصلاح شود، ترکیب و کیفیت مخارج است که در این زمینه، چهار اقدام اولویت دارد:
بازنگری در هزینه‌های کم‌بازده؛ به این معنا که برنامه‌هایی که اهداف مشخص، خروجی قابل سنجش یا توجیه اقتصادی ندارند، باید ارزیابی و در صورت لزوم بازطراحی شوند.
اصلاح تدریجی یارانه‌های غیرهدفمند؛ یعنی حمایت عمومی از کالاها و انرژی باید به‌تدریج به حمایت مؤثرتر از خانوارهای نیازمند تبدیل شود؛ البته با توجه به ظرفیت اجرایی دولت و جلوگیری از آسیب به معیشت مردم.
اصلاح نظام شرکت‌های دولتی سومین اولویتی است که باید دنبال شود که براساس آن شفافیت مالی، تعیین تکلیف زیان‌های انباشته، کاهش هزینه‌های غیرضروری و ارزیابی عملکرد مدیران می‌تواند فشار بر منابع عمومی را کاهش دهد.
مورد چهارم اولویت‌بندی طرح‌های عمرانی است. به نحوی که منابع محدود باید به پروژه‌های دارای بازده اقتصادی یا اجتماعی بالاتر اختصاص یابد، به‌جای آنکه میان شمار زیادی از طرح‌های نیمه‌تمام و کم‌پیشرفت توزیع شود.
در نهایت، بودجه ایران چگونه می‌تواند از شوک‌های نفتی در امان بماند؟
کاهش آسیب‌پذیری بودجه در برابر شوک‌های نفتی، مستلزم بودجه‌ریزی بر پایه درآمدهای قابل تحقق و پرهیز از اتکا به سناریوهای خوش‌بینانه فروش نفت است. تحقق این هدف به اصلاح هم‌زمان سمت درآمد و هزینه، افزایش درآمدهای پایدار و مهار مخارج کم‌بازده نیاز دارد. در نهایت، کاهش وابستگی به منابع ناپایدار باید به یک قاعده پایدار در مدیریت مالی دولت تبدیل شود.
نظر شما