علی سوری، رئیس پژوهشکده امور اقتصادی وزارت امور اقتصادی و دارایی، در یادداشتی اختصاصی برای تازه‌های اقتصاد، به تشریح فرصت‌ها و چالش‌های اعتبار مالیاتی در توسعه سرمایه‌گذاری دانش‌بنیان پرداخت.در سال‌های اخیر، اعتبار مالیاتی به‌تدریج جای پررنگ‌تری در سیاست حمایت از سرمایه‌گذاری‌های دانش‌بنیان پیدا کرده است. این ابزار با قانون جهش تولید دانش‌بنیان وارد چارچوب قانونی شد و با اصلاح آیین‌نامه بند «ت» ماده ۱۱ در سال ۱۴۰۳، سازوکار استفاده از آن نیز توسعه یافت. اما پیش از آنکه اعتبار مالیاتی را به‌عنوان ابزاری برای افزایش سرمایه‌گذاری ارزیابی کنیم، باید یک پرسش مقدماتی را پاسخ دهیم: آیا مالیات واقعاً «مسئلۀ اصلی» سرمایه‌گذاری در ایران است؟
در نظریۀ سرمایه‌گذاری، تصمیم بنگاه تابعی از چند متغیر است: بازده موردانتظار، هزینۀ سرمایه (که مالیات جزئی از آن است)، دسترسی به تأمین مالی، امکان اجرای فیزیکی طرح (واردات ماشین‌آلات، انرژی، نیروی متخصص) و تقاضای مورد انتظار بازار. سرمایه گذاری در حوزۀ فناوری که بازگشت سرمایه در افق چندساله اتفاق می‌افتد، نااطمینانی کلان می‌تواند یکی از قیدهایی باشد که مالیات قادر به حل آن نیست. وقتی نرخ تورم، نرخ ارز و ثبات مقررات نامطمئن باشد، بنگاه‌ها نرخ تنزیل بالاتری برای ارزش‌گذاری جریان‌های نقدی آینده در نظر می‌گیرند و اثر اعتبار مالیاتی در محاسبۀ ارزش فعلی خالص پروژه کاهش پیدا میکند. کوتاه‌شدن افق تصمیم‌گیری نیز باعث می‌شود مشوقی که اثرش در سال‌های بعد ظاهر می‌شود، در محاسبات بنگاه وزن کمتری داشته باشد.
در کنار نااطمینانی، دشواری تأمین مالی، محدودیت‌های سمت عرضه و کمبود تقاضای مؤثر نیز می‌توانند پیش از مالیات، تصمیم بنگاه را متوقف کنند. اعتبار مالیاتی، فقط تعهد مالیات آیندۀ او را کاهش می‌دهد؛ بنابراین بنگاهی که با سهمیه‌بندی اعتباری یا محدودیت نقل و انتقال ارزی برای خرید ماشین‌آلات مواجه است، ابتدا باید اصل سرمایۀ لازم برای اجرای طرح را تجهیز کند. همین مسئله در سمت عرضه نیز وجود دارد؛ اگر تحریم یا کمبود ارز مانع واردات تجهیزات آزمایشگاهی، نرم‌افزار تخصصی یا قطعات فناورانه شود، تخفیف مالیاتی این تنگنای فیزیکی را برطرف نمی‌کند. در سمت تقاضا نیز وقتی قدرت خرید کاهش یافته و ظرفیت‌های موجود صنعتی به‌طور کامل استفاده نمی‌شوند، بنگاه لزوماً انگیزه‌ای برای افزایش ظرفیت ندارد، زیرا در مدلهای اصل شتاب، تصمیم به توسعه تولید بر اساس «انتظار از فروش آینده» شکل می‌گیرد، نه صرفاً هزینۀ سرمایه. طبق اصل تین‌برگن در سیاست‌گذاری (هر هدف به یک ابزار متناسب با خودش نیاز دارد)، اعتبار مالیاتی برای حل مشکل «هزینۀ سرمایه» طراحی شده، نه برای حل تنگنای مالی، محدودیت عرضه یا کمبود تقاضا. وقتی همۀ این قیدها به‌طور همزمان حضور دارند، این ابزار به‌تنهایی نمی‌تواند محرک مؤثری برای سرمایه‌گذاری جدید باشد و در بهترین حالت، مکملی برای بنگاه‌هایی است که سایر قیدها را حل کرده‌اند.
با روشن شدن محدودۀ اثرگذاری این ابزار، می‌توان دقیق‌تر به مسئلۀ هزینه و منفعت آن پرداخت؛ این امکان وجود دارد که هزینه اعتبار مالیاتی از منفعت آن بیشتر باشد، اما صرف از دست رفتن درآمد مالیاتی به معنای بد بودن این سیاست نیست. مسئله اصلی این است که دولت در برابر درآمد مالیاتی ازدست‌رفته، چه میزان سرمایه‌گذاری جدید و چه مقدار منفعت اقتصادی به دست می‌آورد.
در سنجش همین منفعت، تفاوت میان «سرمایه‌گذاری ایجادشده» و «سرمایه‌گذاری اضافی» اهمیت پیدا میکند، زیرا همه سرمایه‌گذاری‌هایی که دریافت‌کنندگان اعتبار انجام می‌دهند الزاماً حاصل خود مشوق نیستند. اگر بخشی از سرمایه‌گذاری بدون اعتبار مالیاتی هم انجام می‌شد، دولت برای ایجاد سرمایه‌گذاری اضافی هزینه‌ای بیشتر پرداخت کرده و بخش مربوط به سرمایه‌گذاری‌ای که بدون مشوق نیز انجام می‌شد، همان اثر «هزینه هدررفته» است. بنابراین معیار درست موفقیت این سیاست، حجم کل سرمایه‌گذاری نیست؛ بلکه سرمایه‌گذاری اضافی است که در نبود اعتبار مالیاتی اتفاق نمی‌افتاد. از طرف دیگر، هزینه واقعی اعتبار مالیاتی فقط درآمد مالیاتی ازدست‌رفته نیست و هزینه تأمین منابع جایگزین، هزینه‌های اداری و نظارتی را نیز دربر می‌گیرد. در ادبیات سازمان همکاری و توسعه اقتصادی نیز بر هزینه فرصت درآمد ازدست‌رفته دولت در کشورهای دارای محدودیت منابع مالی تأکید شده است. در مقابل، منفعت این سیاست می‌تواند از مسیر افزایش بهره‌وری، توسعه فناوری، اشتغال، صادرات، آثار سرریز فناوری و درآمدهای مالیاتی آینده شکل بگیرد.
در ایران، این ملاحظه به دلیل محدودیت دسترسی به منابع خارجی و ظرفیت‌های مالی دولت اهمیت بیشتری پیدا میکند، چون مسئله فقط «کسری بودجه» نیست، بلکه هزینه تأمین آن نیز اهمیت دارد. اگر کاهش درآمد مالیاتی جبران نشود، می‌تواند فشار بیشتری بر استقراض داخلی و در شرایطی بر منابع پولی وارد کند و بخشی از هزینه اعتبار مالیاتی در نهایت به شکل تورم به اقتصاد منتقل شود. در این حالت، منفعت مستقیم به «بنگاه سرمایه‌گذار» می‌رسد، اما هزینه تورمی احتمالی میان «کل جامعه» توزیع می‌شود.
در طراحی خود برنامه نیز فقدان آزمون صریح در خصوص میزان افزودن به سرمایه‌گذاری و نبود سقف کلان برای هزینه برنامه اعتبار مالیاتی می‌تواند نسبت هزینه و منفعت را تغییر دهد. ممکن است شرکتی که از قبل قصد سرمایه‌گذاری در یک فعالیت دانش‌بنیان را داشته، از اعتبار استفاده کند و دولت بخشی از درآمد مالیاتی خود را از دست بدهد، بدون اینکه سرمایه‌گذاری تازه‌ای به همان نسبت ایجاد شده باشد. از طرف دیگر، سقف ۳۰ درصدی آیین‌نامه فقط میزان اعتبار نسبت به سرمایه‌گذاری واجد شرایط را محدود میکند و «سقف کل هزینه مالیاتی دولت» برای کل برنامه نیست؛ بنابراین با افزایش طرح‌های واجد شرایط، هزینه مالیاتی دولت نیز می‌تواند افزایش پیدا کند و در شرایط کسری بودجه، وجود یک سقف کلان اهمیت بیشتری پیدا میکند.
در عین حال، تمرکز استفاده از این مشوق در شرکتهای بزرگ را نمی‌توان جدا از منطق خود سیاست دید، زیرا این شرکتها ظرفیت سرمایه‌گذاری بیشتری دارند؛ هرچند ممکن است بدون مشوق هم توان و انگیزه سرمایه‌گذاری داشته باشند. از طرف دیگر، اگر این شرکتها در نبود مشوق منابع خود را به سمت خرید ارز، مسکن، فعالیت‌های تجاری کوتاه‌مدت یا سایر دارایی‌های نامولد می‌بردند، اعتبار مالیاتی می‌تواند بخشی از این منابع را به سمت فعالیت مولد، فناوری و نوآوری هدایت کند. در این حالت، حتی اگر سیاست به‌طور کامل اثر افزایشی بر سرمایه‌گذاری نداشته باشد، ممکن است اثر تخصیصی مثبت داشته باشد. بنابراین مسئله اصلی نه «دادن یا ندادن اعتبار مالیاتی»، بلکه طراحی آن برای هدایت منابع به سرمایه‌گذاری‌هایی است که واقعاً به‌واسطه مشوق ایجاد می‌شوند.
در کنار هزینه و منفعت کلان، نحوه توزیع این مشوق میان بنگاه‌ها نیز اهمیت دارد، زیرا در ادبیات مشوق‌های مالیاتی نوآوری نگرانی‌ای تحت عنوان «انتقاد تنازلی بودن» مطرح شده است (یعنی اعتبار مالیاتی عمدتاً ممکن است به نفع بنگاههای بزرگ باشد و لذا نابرابری را تشدید میکند). در بند «ب»، اعتبار هزینۀ تحقیق‌وتوسعۀ خود بنگاه به‌طور مستقیم عمل میکند و یک استارتاپ زیان‌ده که هزینۀ تحقیق‌وتوسعۀ سنگین دارد اما هنوز سودی برای مالیات قطعی ندارد، عملاً چیزی برای استفاده از اعتبار مالیاتی ندارد. ماده ۴ آیین‌نامه نیز اعتبار را «قابل‌انتقال به سنوات آتی» می‌داند، اما این انتقال فقط برای بنگاهی معنا دارد که منابع کافی برای بقا تا رسیدن به سودآوری داشته باشد.
از سوی دیگر، بند «ت» ماده ۱۱ مسیر دیگری را برای سرمایه‌گذاری در شرکتهای دانش‌بنیان پیش‌بینی کرده که در آن اعتبار مالیاتی به سرمایه‌گذار (شرکت بزرگ بورسی یا صندوق) تعلق می‌گیرد، نه به شرکت دانش‌بنیان. بنابراین منابع از مسیر شرکتهای بزرگ واسطه عبور میکند و همین شرکتها تصمیم می‌گیرند کدام استارتاپ به این منابع دسترسی پیدا کند. ماده ۱ آیین‌نامه نیز «شرکتهای سرمایه‌گذار» را به شرکتهای پذیرفته‌شده در بورس و فرابورس یا دارای سرمایۀ ثبتی حداقل معادل یک‌سی‌ام سرمایۀ صندوق نوآوری محدود میکند. این ساختار می‌تواند زمینه تمرکز را ایجاد کند، زیرا شرکت بزرگ ممکن است در شرکتهای دانش‌بنیان هم‌راستا یا وابسته به خود سرمایه‌گذاری کند. در کنار آن، فرایند ارائۀ طرح، تأیید کارگروه، گزارش‌دهی شش‌ماهه و حسابرسی مورد تأیید سازمان بورس (تبصرۀ ۴ ماده ۷) نیز برای شرکتهای بزرگ کم‌هزینه‌تر است و می‌تواند مشارکت واسطه‌های کوچکتر یا صندوق‌های نوپا را دشوارتر کند. با این حال، در این نتیجه‌گیری که اعتبار مالیاتی لزوماً به تمرکز بیشتر بازار می‌انجامد، بایستی محتاط بود.
برای سنجش اثر نهایی این سیاست بر تولید نیز باید دید افزایش سرمایه‌گذاری واقعاً از چه مسیری به تولید ناخالص داخلی اضافه میکند. در مسیر هزینۀ سرمایه، اعتبار مالیاتی می‌تواند پروژه‌ای را توجیه‌پذیر کند که پیش‌تر صرفه نداشته است. در مسیر سرریز فناوری نیز سرمایه‌گذاری تحقیق‌وتوسعه می‌تواند دانش را (از طریق نیروی کار متخصص، تقلید، یا زنجیرۀ تأمین) به بخش‌های دیگر منتقل کند و بهره‌وری کل عوامل تولید را در بلندمدت افزایش دهد. در مسیر کینزی یا مسیر تقاضای کل هم اگر اقتصاد با ظرفیت مازاد (منابع بیکار، اشتغال ناقص) مواجه باشد، افزایش سرمایه‌گذاری می‌تواند ظرفیت بلااستفاده را فعال کند.
اما اثر نهایی به این بستگی دارد که منابع این سرمایه‌گذاری از کجا آمده باشد. اگر پس‌انداز یا نقدینگی قابل‌تجهیز در اقتصاد ثابت باشد (فرضی معقول در شرایط جیره‌بندی اعتباری ایران)، سرمایه‌ای که به‌سمت بخش دانش‌بنیان می‌رود ممکن است از بخش‌های دیگر (مسکن، صنایع سنتی، بنگاههای کوچک) کم شده باشد. محدودیت منابع فیزیکی (ارز، تجهیزات وارداتی، نیروی متخصص) نیز می‌تواند همین جابه‌جایی را ایجاد کند. بخشی از «افزایش سرمایه‌گذاری» هم ممکن است صرفاً بازتعریف حسابداری طرح‌های از پیش برنامه‌ریزی‌شده باشد. جبران درآمد ازدست‌رفتۀ دولت از طریق استقراض بانکی یا رشد پایۀ پولی نیز می‌تواند افزایش سرمایه‌گذاری در یک بخش را با کاهش آن در بخش‌های دیگر همراه کند.
در نهایت، برای آنکه اعتبار مالیاتی واقعاً به رشد تولید ناخالص داخلی کمک کند، باید منابع به‌کارگرفته‌شده پیش‌تر بلااستفاده بوده باشند (ظرفیت خالی صنعتی، نیروی متخصص بیکار)، سرمایه از منابع خارجی یا جدید (نه از پس‌انداز داخلی موجود) تأمین شود، یا اثر سرریز فناوری به‌اندازه‌ای بزرگ باشد که بهره‌وری کل اقتصاد را بالا ببرد. بنابراین، مسئله اصلی این است که در ازای هر واحد درآمد ازدست‌رفته، چه میزان سرمایه‌گذاری اضافی و چه مقدار منفعت اقتصادی برای کشور ایجاد می‌شود.
نظر شما